21 mars 2002

Attention à ne pas prendre au pied de la lettre ce qui est avancé dans ces articles concernant la PJJ (par exemple, il est évident que ces établissements ne reçoivent pas des enfants de coeur et qu'on ne peut pas y attendre la meme discipline qu'ailleurs!). Les constats fait par la Cour des Comptes sont justes pour nombre d'entre eux et sévères, démesurément sévères. La PJJ se fait ici renvoyer l'image qu'elle véhicule depuis des lustres, mais il serait excessif de lui faire supporter le poids de l'insécurité en France. Reste qu'est indirectement posée la question de son devenir devant ses difficultés chroniques de gestion et de gouvernance. J.P. R.

I - Mineurs délinquants : l'Etat en accusation

Guillaume Perrault
[21 mars 2002]

Alors que la campagne électorale est dominée par le thème de l'insécurité, le document est appelé à faire grand bruit. Le Figaro a réussi à prendre connaissance d'un pré-rapport confidentiel de la Cour des comptes qui dresse un bilan très sévère du fonctionnement de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), administration placée sous l'autorité du ministre de la Justice et chargée d'encadrer les mineurs délinquants.
Le cabinet du garde des Sceaux n'a pas répondu aux observations de la Cour des comptes, empêchant les magistrats de la rue Cambon de " boucler " leur travail. Une attitude qui s'apparente à une manoeuvre dilatoire de la part du gouvernement Jospin, inquiet de voir exposer les manquements d'une institution judiciaire au coeur de la lutte contre la délinquance des mineurs.
La PJJ a été créée pour appliquer l'ordonnance du 2 février 1945, qui institue un droit pénal spécifique pour les mineurs. Ses travailleurs sociaux mettent en oeuvre les mesures éducatives décidées par le juge des enfants.
Or, la Cour des comptes dresse l'" état de sinistre " de cette administration. Premier grief : la PJJ ignore combien de jeunes elle accueille dans ses foyers, en " l'absence de mesure fiable de l'occupation des locaux. Dans la quasi-totalité des sites visités, le nombre de jeunes présents était inférieur au nombre de jeunes inscrits, parfois dans des proportions élevées, notamment pour cause d'absentéisme et de fugues, s'alarment les magistrats. En moyenne, seuls les deux tiers des places disponibles sont pourvues. Dans certaines régions, les établissements fonctionnent à peine à 50 % de leurs capacités ", déjà très modestes. Ainsi, en 1999, dans un centre situé dans le IIIe arrondissement de Paris, " les jeunes accueillis ne dépassaient pas en moyenne six personnes pour un local de 1 500 m2 de surface utile sur sept niveaux ".
Autres sujets d'alarme, la difficulté des éducateurs à faire face à la violence, les limites de l'encadrement dans les " centres fermés " et les libertés prises par certains travailleurs sociaux avec le droit de la fonction publique (voir ci-dessous).
Les magistrats de la rue Cambon soulignent enfin : " L'organisation actuelle de la direction de la PJJ a fait l'objet de nombreuses observations (...) qui n'ont débouché à ce jour sur aucune décision. La direction de la PJJ, si elle a formulé un diagnostic pertinent, n'a pas adopté de plan volontariste destiné à rationaliser ses implantations et ses activités. "
D'où l'embarras du candidat socialiste : comment être crédible en matière de lutte contre la délinquance des mineurs sans toucher au statu quo au sein de la PJJ ? Lionel Jospin doit en effet compter avec le SNPES, syndicat d'éducateurs d'obédience trotskiste. Ce mouvement constituerait au sein de la PJJ un véritable État dans l'État, revendiquant un droit de regard sur les nominations des cadres et les orientations prises par le garde des Sceaux. Lorsque Jacques Toubon décida la création des Unités à encadrement éducatif renforcé (UEER), le SNPES n'hésita pas à séquestrer le directeur d'administration centrale de l'époque pour obtenir le retrait du projet. Interrogé le 17 avril 2001 sur l'ordonnance de 1945, Lionel Jospin avait d'ailleurs reconnu à demi-mot l'influence de ce syndicat parfois violent : " Il n'y a pas de consensus dans la majorité plurielle ni au ministère de la Justice pour accomplir pareille réforme. "
C'est une des raisons pour lesquelles, en 1998, alors que Jean-Pierre Chevènement demandait la création de structures réellement fermées pour accueillir les délinquants multirécidivistes, le premier ministre avait arbitré en faveur du garde des Sceaux Élisabeth Guigou, qui relayait l'hostilité de la PJJ à l'égard de ce " durcissement ". Depuis, l'essor de la délinquance - et l'approche des élections - ont amené une timide évolution de Lionel Jospin. Mais une différence sensible semble demeurer entre la plate-forme du premier ministre et le programme du président. Jacques Chirac préconise en effet de bouleverser la philosophie des centres destinés aux mineurs les plus durs. Il entend créer des " centres préventifs fermés " pour les délinquants multirécidivistes en attente de jugement et des " centres éducatifs fermés " destinés aux mineurs délinquants condamnés pour des actes de violence graves. Et confier dans les deux cas les fonctions de surveillance à des fonctionnaires qui ne relèveraient pas de la PJJ. Après s'y être refusé pendant des années, Lionel Jospin affirme depuis peu vouloir " développer l'accueil des mineurs dans des structures fermées ". Resterait à faire accepter la mesure à ses alliés verts et communistes, et à l'imposer à la PJJ.

2 - Cinquante mille jeunes confiés à la PJJ

La Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), service dépendant du ministère de la justice, se voit confier des jeunes par des magistrats, soit au titre de l'enfance délinquante (ordonnance de 1945), soit au titre de l'assistance éducative, soit parfois à celui d'une aide de protection à jeune majeur. Près de 50 000 jeunes de 13 à 21 ans sont actuellement, sous mandat judiciaire, confiés à la PJJ. Pour les accueillir, ce service comprend trois types de structures :
" Les structures d'hébergement : foyers, centres de placement immédiat (CPI) et centres d'éducation renforcée (CER). Les foyers et internats accueillent les mineurs sur une durée de trois mois à deux ans et sont chargés de les rescolariser ou de les faire accéder à une formation professionnelle. Ils doivent conduire le suivi de l'éducation des jeunes en lien étroit avec leur famille. Il existe 87 foyers pour le secteur public de la PJJ et 672 foyers ou internats gérés par le secteur associatif habilité. Les CPI, au nombre de 33 en 2001, sont chargés de l'accueil dans l'urgence et d'un encadrement strict des mineurs en difficulté. Cette prise en charge est pour certains une alternative à la prison, pour d'autres une étape postérieure à l'incarcération. Les CER sont de petites unités, cinq à six jeunes au plus, destinées à des mineurs multirécidivistes ou en grande marginalisation, qui y effectuent un séjour de rupture de quelques mois et ont un programme d'activités intensif mis en oeuvre par une équipe de six à huit éducateurs. En 2001, on recensait 44 CER.
" Les structures participant au suivi en milieu ouvert comprennent notamment l'assistance éducative, le contrôle judiciaire, la liberté surveillée, le sursis avec mise à l'épreuve et les travaux d'intérêt général.
" Les structures d'insertion : les centres d'action éducative et d'insertion (CAEI) accueillent les jeunes dans la journée et s'appuient sur l'enseignement de certains métiers pour aider à leur ressocialisation. Cet enseignement est organisé autour d'ateliers tels que la métallurgie, la mécanique automobile, la coiffure, la bureautique ou la pâtisserie, ateliers animés par des éducateurs et des techniciens.
La PJJ repose à la fois sur le secteur public et sur le secteur associatif. Le secteur public emploie 6 250 fonctionnaires répartis dans 261 foyers et centres d'action éducative (CAE), 134 services éducatifs auprès du tribunal (SEAT). Le secteur associatif se compose de 439 associations, qui gèrent 1 012 établissements et services, avec 25 000 salariés. Ces associations travaillent aussi pour le compte des départements au titre de l'Aide sociale à l'enfance. Les services de la PJJ sont organisés en diverses administrations : une administration centrale auprès du ministère de la Justice, 15 directions régionales et 100 directions départementales. La formation des éducateurs de la PJJ est assurée par le Centre national de formation et d'études et par 11 centres régionaux de formation

3 - Effectifs imprécis, emplois fictifs et gabegie budgétaire


Les magistrats de la rue Cambon s'inquiètent de la balkanisation des personnels et recensent " 21 corps différents pour environ 7 000 fonctionnaires ". En outre, " de nombreuses anomalies persistent dans la gestion des personnels : la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) n'est pas en mesure de localiser précisément ses fonctionnaires ", relève le rapport. Une situation d'autant plus fâcheuse que " cette administration connaît de nombreuses mises à disposition officieuses de personnels, qui sont mal connues des différents échelons hiérarchiques ".
" Certains travaillent dans des associations autonomes, s'inquiètent les rapporteurs. Des cas de rémunération sans service ont également été relevés : un directeur, affecté à la Chancellerie, a été payé pendant deux ans sans qu'aucune trace de ses activités soit disponible. Certaines personnes désignées comme chargées de mission ont été rémunérées pendant de longues périodes sans remplir leurs obligations professionnelles. Un éducateur de Seine-Saint-Denis sans affectation ni mission particulière a bénéficié du maintien intégral de sa rémunération. "
Par ailleurs, " diverses associations occupent sans titre une partie des locaux, ce qui génère un coût pour le budget public, alors que certaines de ces associations ne contribuent pas, ou marginalement, à la politique de la PJJ ", s'alarment les rapporteurs.
En outre, " le temps de travail des personnels - qui disposent de 53 jours de congé par an - et les statistiques d'absentéisme ne font pas l'objet de remontées régulières d'information. (...) " Autre sujet d'inquiétude : les efforts budgétaires consentis sont aussitôt absorbés. " Alors que les moyens budgétaires se sont accrus depuis 1996, cet accroissement a été notamment absorbé par les frais de mission des personnels, qui ont augmenté de 35 % en quatre ans ", indiquent les juges de la rue Cambon.
Les magistrats ont enfin relevé des " remboursements de frais de déplacement présumés fictifs. Au foyer de Montreuil (Seine-Saint-Denis), les personnels se répartissaient la masse de crédits figurant au centre et établissaient ensuite des états de frais correspondant à la part qui leur était attribuée, sans tenir aucun compte de la réalité de leurs déplacements ".
Faut-il y voir un lien avec le fait que " les directeurs départementaux et régionaux n'ont aucun pouvoir en matière disciplinaire " ?

4 - Délinquants : une réforme oubliée

Ivan Rioufol


Les jeunes délinquants imposent leur volonté à la justice elle-même. C'est ce qui ressort d'un rapport confidentiel de la Cour des comptes, que publie Le Figaro. L'enquête porte sur la gestion de la Protection judiciaire de la jeunesse : une structure dépendant du ministère de la Justice, ayant en charge l'ensemble des foyers et des centres destinés aux mineurs. Ils s'y comportent en maîtres des lieux.
L'administration judiciaire ne sait pas combien elle héberge de jeunes. Ils ne sont pas comptabilisés, et vont et viennent à leur guise. Dans les lieux étudiés, les présents étaient inférieurs au nombre annoncé. Dans tel établissement parisien, seuls six délinquants étaient hébergés en 1999 sur 1 500 m2 et sept niveaux. Ils n'étaient que quatre le jour de la visite. Fugues et absentéisme sont le lot commun.
C'est une incurie de l'État que décrivent les magistrats de la Cour des comptes. Alors que la violence des mineurs est en hausse constante, ils constatent pour leur part que les centres sont sous-utilisés. Il apparaît également que les éducateurs n'assument généralement pas leurs tâches. Ils renoncent à affirmer toute autorité face à des enfants violents, ayant pris la mesure de leur impunité légale.
Les limites de l'ordonnance de 1945 sur la délinquance juvénile s'imposent, à la lecture du rapport. Cette ordonnance, qui privilégie la prévention plutôt que la répression, a conduit la justice des mineurs à considérer les fauteurs de troubles comme étant nécessairement des victimes méritant protection. Le " tout-éducatif " a abouti à d'incompréhensibles démissions de la part d'une administration semblant en complicité avec les voyous.
Aujourd'hui, les deux principaux candidats à la présidentielle sont d'accord pour réformer l'ordonnance et créer des structures fermées pour les multirécidivistes. La gauche, qui a choisi ici de calquer la droite, se dit prête à renier son angélisme et à sanctionner les plus durs. Il est vrai que l'opinion publique est suffoquée par l'audace de ces commandos de " jeunes " qui tuent et qui pillent quasi impunément.
Mais la question est de savoir si l'administration judiciaire veut se mobiliser pour la défense des victimes. L'idéologie de l'excuse et de l'assistanat reste partagée par la majorité du personnel de la Protection judiciaire de la jeunesse. Cette structure refuse depuis plus de trente ans toute adhésion à une vision répressive. La PJJ est devenue une aubaine pour les délinquants.
En réalité, aucune révision de la politique pénale des mineurs n'aboutira sans une réforme préalable de la Protection judiciaire elle-même. Rien n'indique en effet qu'elle accepte de renier ses conceptions accommodantes de la punition. Alors que les électeurs se disent préoccupés par la non-exécution des peines prononcées, la PJJ offre aujourd'hui l'exemple parfait de ce qu'est le laxisme judiciaire. Indéfendable.

5 - Des foyers en proie à la violence

Le rapport part d'un constat : " Les foyers comptent un public en grande majorité masculin. Les centres sont marqués par des rapports de force permanents, qui se traduisent parfois par des affrontements physiques. " Or, " les travailleurs sociaux éprouvent des difficultés à faire face à la violence des jeunes ".
En effet, " les personnels les plus jeunes et les moins expérimentés sont fréquemment affectés dans les foyers les plus difficiles ". De plus, " la forte féminisation des équipes éducatives - notamment en Ile-de-France où on compte 70 % de femmes parmi les personnels éducatifs - crée parfois des difficultés ". Autre élément d'explication : " L'adhésion des personnels au dispositif demeure incertaine : les Centres éducatifs renforcés ne fonctionnent actuellement qu'avec des personnels volontaires. Il est regrettable que la protection judiciaire de la jeunesse n'ait pas pu davantage mêler des personnels d'âge, de profil et d'expérience différents dans les Centres éducatifs renforcés et les Centres de placement immédiat. "
Cette situation s'explique notamment par l'hostilité du SNPES-PJJ, syndicat d'éducateurs d'obédience trotskiste, qui a été jusqu'à menacer de représailles les travailleurs sociaux qui se porteraient volontaires.
Conséquence : " Les foyers connaissent périodiquement des crises aiguës, conduisant parfois à des fermetures en urgence : le foyer de Salomon de Caus a été fermé après que des jeunes eurent provoqué un incendie ; celui de Bures-sur-Yvette (Essonne) à la suite de violences réitérées et d'une explosion de l'équipe éducative (sic) ; celui de Suresnes (Hauts-de-Seine) après une attaque de jeunes de l'extérieur à coup de pics à glace. "
A la recherche de solutions pour " sauver " les foyers menacés par des mineurs trop violents, les éducateurs se déchargent " de la prise en charge de certains mineurs par le recours temporaire à d'autres formules : studio individualisé, voire paiement d'une chambre d'hôtel.
Autre pis aller : " Les foyers d'action éducative se limitent fréquemment à une simple prestation d'hébergement. Les foyers de la protection judiciaire de la jeunesse deviennent souvent un simple lieu de couchage, où s'exprime parfois une violence contenue dans la journée. "