Droits des enfants et protection de l’enfance

I - La protection de l’enfance passe par la prise en compte du droit de participation des enfants

Pour beaucoup, et de longue date, parler des droits des enfants, c’est parler des enfants maltraités ou délaissés. Point à la ligne !
C’est oublier que :
1) pour essentiel, le droit d’être protégé n’est pas le seul droit de l’enfant. La Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant (CIDE) identifie nettement les trois « P » : aux droits de protection de l’enfant s’ajoutent le droit à des prestations et le droit de participer. La Convention articule clairement les droits à la protection de l’enfant avec le bénéfice de prestations (accès aux soins, accès à l’éducation, etc.) et de droits liés à sa reconnaissance en tant que personne : droit d’expression individuelle et collective et droit de voir cette expression dûment prise en compte, droit d’être partie prenante aux décisions qui le concernent selon son âge et son degré de discernement, liberté de pensée, de conscience et de religion (art. 11 à 15).
2) l’enfant peut être l’acteur de sa propre protection et il doit être entendu et pris en considération quand il le fait : ainsi sera-t-il d’autant plus et mieux protégé en tant qu’enfant qu’il sera d’abord considéré et respecté comme personne.
3) simultanément, l’enfant sera d’autant plus enclin à s’exprimer et à participer en toutes les circonstances, habituelles ou exceptionnelles, de sa vie d’enfant qu’il se sentira en sécurité pour le faire : ainsi conduite, son éducation fera plus probablement de lui un adulte susceptible de concilier, au bénéfice des enfants de demain, le souci de leur protection et l’accompagnement de leur émancipation. Dit autrement : l’enfant sera d’autant plus protégé qu’il sera respecté comme personne.
En d’autres termes, les droits des enfants ne se réduisent pas aux seuls droits liés à sa protection : l’enfant n’est pas qu’un objet de protection, mais un sujet et comme sujet, son droit premier est bien celui d’être protégé. Sa protection assurée, d’autres droits s’ajoutent.

II - Les compétences publiques en matière de protection de l’enfance

La protection de l’enfance relève d’abord de la sphère familiale. Les parents se doivent de protéger leurs enfants. Pour autant la puissance publique s’est arrogés certains pouvoirs.

1. Si les parents défaillent transitoirement ou s’ils échouent manifestement, il est possible :

A. de les soutenir :

1) tout d’abord, par l’un ou l’autre des nombreux dispositifs de l’action sociale, socio-éducative ou médico-sociale, individuelle ou collective, publique ou associative qui permettent aujourd’hui de déployer une aide en leur direction, souvent dans un contexte de grande proximité, soucieuse de pertinence, d’adaptation à la complexité de leurs conditions de vie et de recherche de leur participation active à l’action entreprise ;
2) s’il y a lieu, en recourant aux dispositifs contractuels ou incitatifs de l’assistance éducative dite en milieu ouvert ou en s’appuyant sur l’accueil physique de l’enfant, sollicités par les parents ou judiciairement prescrits, dans un milieu provisoirement alternatif à sa famille d’origine ;
B. de les sanctionner :
1) pénalement : au titre du non-exercice de l’autorité parentale (art. 227-17 CP) ou différentes violences et situations d’abandon infligées aux enfants ;
2) civilement : dans le cadre de la délégation forcée d’autorité parentale, du retrait de l’autorité parentale ou de la déclaration judiciaire d’abandon.

2. Les compétences publiques sur l’enfance en danger : État, conseils généraux et protection de l’enfance
Le danger peut être physique ou moral, il peut mettre en cause les conditions d’éducation de l’enfant.
A Les compétences et les moyens alloués aux Conseils Généraux
1) Les principes :
Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 (complétées par différentes lois promulguées en 1986 et 1989) ont confié la compétence sur la protection de l’enfance en danger aux présidents des Conseils Généraux à travers trois services : l’action sociale générale, l’Aide sociale à l’enfance (ASE) et la Protection maternelle et infantile (PMI).
La plupart des départements mettent en place des actions relevant de compétences facultatives qu’ils exercent, souvent dans un contexte partenarial, notamment pour prévenir des situations de mise en danger des enfants résidant sur leur territoire.
La loi du 10 juillet 1989 – puis celle du 18 décembre 1989 sur la protection maternelle et infantile – a confirmé que le président du Conseil Général était le destinataire des signalements d’enfant en danger et le coordinateur des actions de prévention et de traitement des maltraitances de mineurs. Elle l’a fait en « légalisant », sans le définir précisément, le concept d’« enfant maltraité » plus étroit que celui d’enfant en danger. Malgré cette erreur politique tout le monde estime que le président du Conseil Général a ce double rôle sur toute l’enfance en danger.
Si les faits avérés ou supposés sont particulièrement graves, le parquet doit être informé immédiatement, des protocoles locaux déterminant les frontières entre ce qui doit être obligatoirement signalé et ce qui peut l’être ; de même si l’ASE n’arrive pas à se faire une opinion sur le danger.
Ainsi non seulement le Conseil Général réagit aux violences à enfants et plus largement aux situations de danger, mais il doit encore veiller par sa politique sociale à les prévenir. En tant que nécessaire, l’ASE est également prestataire de services pour le tribunal pour enfants : elle accueille directement ou via le réseau associatif les enfants en danger sur décision judiciaire.
2) Ce choix décentralisateur a été contesté.
Beaucoup estimaient que l’État « cassait », en se dépossédant de son pilotage en matière de protection de l’enfance, l’un de ses meilleurs instruments techniques et qu’il ne pourrait pas être garant de la qualité et de la coordination des réponses mises en œuvre.
En réponse, dans la vague décentralisatrice de l’époque, il était observé que malgré la compétence nationale de l’État, les moyens disponibles sur le terrain étaient très disparates selon les territoires. On ajoutait, dans la foulée des rapports Dupont-Fauville et Bianco-Lamy, qu’on était loin du service public moderne recherché. Plus grave, les principaux intéressés, les parents et les enfants étaient absents de ce dispositif. La prise en compte des droits essentiels des principaux intéressés - parents et enfants - était loin d’être garantie au sein de ce dispositif : ils y figuraient au mieux comme usagers, rarement comme sujets détenteurs de droits personnels, et la réhabilitation de leurs capacités d’initiative ne figurait guère à l’ordre du jour de projets conçus pour eux, mais le plus souvent sans eux. La loi du 6 juin 1984 visait d’ailleurs à mieux prendre en compte les droits des parents et des enfants dans leurs rapports avec les services sociaux !
On attendait donc de la décentralisation un effort d’adaptation, de pertinence et d’efficacité des politiques prescrites par l’État.
En d’autres termes, on a fait, tout du moins sur le papier, le choix de politiques différenciées parce que contextualisées, progressivement territorialisées, pilotées au moyen notamment de schémas départementaux reposant sur des partenariats évolutifs (incluant les services extérieurs de l’État). L’objectif était de mieux garantir au final les droits des personnes, et pour commencer les droits des enfants à une protection de proximité, sur l’ensemble du territoire national.
3) L’accompagnement de cette décision fondamentale
- L’État transfère aux départements les budgets et les personnels nécessaires. Rien n’empêchant chaque département d’en rajouter. Le président du Conseil Général est libre d’organiser ses services comme il l’entend. Certains ont fait le choix d’une organisation centralisée à l’Hôtel du Département quitte à avoir quelques circonscriptions d’action sociale ; d’autres n’ont conservé qu’une infrastructure centrale minimale pour transférer aux territoires les prises de décisions sur les situations.
- À l’inverse, certains financements croisés subsistent : les départements supportent les coûts des mesures ordonnées par les tribunaux pour enfants : si l’État finance les mesures d’investigation et d’orientation éducatives, les départements financent les mesures de protection de l’enfance - actions éducatives en milieu ouvert et accueils physiques - confiées au service départemental de l’Aide sociale à l’enfance ou aux services du secteur associatif habilité.

B L’État conserve des responsabilités

Dire que les présidents des Conseils généraux deviennent compétents ne signifie pas que l’Etat perd toute compétence.

1) D’abord des services sociaux restent sous compétence d’État : la santé scolaire et le service social scolaire (il faut y ajouter le dispositif de psychiatrie infantile).

2) Des populations spécifiques infanto-juvéniles relèvent toujours de l’État :
o le préfet demeure le tuteur des enfants juridiquement sans famille toujours qualifiés de pupilles de l’État…
o le contrôle et le suivi des enfants participant à des spectacles ;
o les sans domicile fixe.
o les toxicomanes

3) Le Préfet conserve un pouvoir de contrôle de légalité,très théorique sur les décisions individuelles ou collectives du président du Conseil Général : deux recours en 20 ans !

4) L’IGAS peut intervenir sur tous les services à la demande du ministre.

5) L’État se voit reconnu un pouvoir d’impulsion à travers le relais apporté à des initiatives répondant à des pratiques intéressantes.

6) Des compétences propres lui sont maintenues :
o il lui revient de faire la loi, et notamment de promouvoir la prise en compte des droits des personnes (loi du 6 juin 1984, loi du 16 juin 1998, loi du médico-social du 2 janvier 2002 ;
o de définir le statut des personnels, de gérer la formation des personnels.

7)– Bien évidemment des compétences d’État fortes demeurent comme la police et la justice :
o la police (sachant que les Brigades des mineurs sont concentrées sur l’enfance sur danger)
o la justice
- pénale
- civile : juge d’instance, juge aux affaires familiales et bien sûr juge des enfants avec le rôle transversal du parquet.

La question est donc bien celle de l’articulation entre ces différents pôles de responsabilités.
Au plan national, la Direction de l’action sociale perdure au sein du Ministère des affaires sociales ; à l’échelle départementale la DDASS maintenue est le fer de lance du préfet, mais bien évidemment elle est désormais réduite à la portion congrue. On envisage aujourd’hui de la fusionner – comme jadis – avec la direction du travail !

C 20 ans après le dispositif de protection de l’enfance en danger est perfectible encore et encore.

Le rapport de la Défenseure des Enfants contribue à marquer les limites de la décentralisation après notamment les travaux de l’IGAS et les rapports annuels de DEI-France. Reste à ne pas charger la seule barque des Conseils Généraux et même à dépasser cette seule critique.

1) Les départements défaillants ?
Relever les différences d’investissements en valeur absolue des Conseils Généraux comme le fait la Défenseure des enfants est un exercice somme toute facile, mais guère rationnel. Un effort de clarification et une rigueur intellectuelle s’imposent.
Pour évaluer l’investissement des Conseils Généraux il faut se référer aux populations concernées – nombre, spécificités etc.- et tenir compte des efforts exigés du fait de défaillances en amont (ex. : certains départements assument les dysfonctionnements d’autres collectivités ou de l’État par exemple en matière de logement ou de revenus !). Reste il est vrai que selon les sensibilités politiques certains départements investissent plus ou moins la protection de l’enfance en danger (moyens, méthodes et organisation, place accordée aux actions de prévention primaire et secondaire, formation continue des agents en conséquence des choix stratégiques affichés dans ces différents domaines) ce qui électoralement n’est guère payant ! Cf. cependant les études de l’ODAS sur les efforts financiers des départements depuis 1984.

2) Et l’État ?
On s’accorde généralement à avancer l’idée que l’État n’assure pas, comme il était craint en 1982, son rôle de garant de la protection de l’enfance.

Que penser de ce jugement ?

- Il faut déjà se méfier de l’idée qu’il aurait pu y avoir une période mythique où il aurait bien tenu cette fonction. Le « secteur unifié de l’enfance » réunissant dans le même lieu tous les services sociaux avec une forte coordination, référence mythique, n’a existé que dans les projets des années 75 !
- Il faut ensuite veiller à ne pas laisser à penser que l’État peut faire mieux que les collectivités locales et qu’a-priori celles-ci font mal. C’est faux ! La décentralisation a produit nombre d’effets bénéfiques. La question posée n’est pas de revenir dessus, mais de veiller à ce que dans les diverses pratiques les personnes – parents et enfants – voient leurs droits fondamentaux respectés. Les juridictions peuvent jouer ici un rôle a-posteriori, mais la formation et la dynamique d’animation peuvent réduire nombre de dysfonctionnements.
Cela suppose déjà que l’État assume ses propres missions.
Or :
- il n’a pas toujours su s’en donner les moyens : voir les services de santé et de médecine scolaire ou de psychiatrie infantile qui continuent à être les maillons faibles du dispositif malgré les annonces politiques et certains investissements Jospin-Bayrou notoirement insuffisants, et aussi les volets sociaux de la politique de la ville ;
- avant de se coordonner avec les collectivités locales et le réseau associatif, il doit déjà entreprendre dans chaque département une action coordonnée entre administrations d’État sur le plan territorial : la circulaire interministérielle Royal du 10 janvier 2001 qui y visait a été escamotée !
- il aurait du faire l’effort de collecter les données et les traiter de manière fiable ; il s’y efforce bien à travers la DREES, mais cela suppose que tous les départements jouent le jeu, ce qui n’est pas le cas ;
- il devait conserver et assumer son rôle de coordination et d’impulsion, mais ce rôle abandonné depuis 10 ans pour la PMI ou tout simplement n’a pas été investi de longue date.

En d’autres termes, l’État est toujours loin du compte de l’exercice de ses propres responsabilités.
Faire la loi est nécessaire, certes, mais reste insuffisant !

D Les enjeux modernes

Quelques données récentes ne doivent pas être négligées :
Ainsi à l’initiative de l’État et sur financement de base de l’État la circulaire du 9 mars 1999 sur les Réseaux (départementaux) d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP) et les circulaires suivantes mettent en place un dispositif modeste sur le plan financier, quoique abondé parallèlement par les CAF, mais qui a un impact intéressant sur les changements de postures professionnelles, sur le développement des liens sociaux, la participation des parents (échanges, entraides des parents, relations parents/écoles, etc.) et les impulsions partenariales locales : cf. rapport évaluatif B. Roussille de l’IGAS de début 2004, plutôt positif.
En juin 2003, le transfert de la santé scolaire et du service social scolaire aux départements a échoué du fait de la maladresse gouvernementale. On aurait pu réunir dans la même main , celle du département, les cinq services sociaux de l’enfance : action sociale, PMI, ASE, santé scolaire et service social scolaire. Cet échec est concomitant de celle de la fusion départementale potentielle entre la PMI et la santé scolaire.
La loi du 13 août 2004,
- permet l’expérimentation sur l’assistance éducative : les juges ne pourront confier des enfants qu’au département qui prendra en charge avec le souci de rationaliser les réponses apportées,
- la formation relèvera désormais des régions.

Dans ce contexte, des questions d’ordre général demeurent ou sont devenues d’actualité :
1. Disposer d’évaluations quantitatives et qualitatives fiables : l’Observatoire sur l’enfance en danger (créé en 2004) est une réponse limitée, mais réelle qui doit s’appuyer sur les travaux menés dans les départements. Pour autant, elle ne suffira pas au besoin. L’objet visé reste flou : enfance en danger ou enfance maltraitée ?
2. Tirer vers le haut les pratiques des départements à travers la diffusion des stratégies incitatives.
3. Réaffirmer la mission de service public animée par les collectivités locale sous-déléguées au réseau associatif habilité devant la pression prévisible du secteur marchand, sous l’influence de l’Europe, sur ce qui est déjà un vrai marché de l’enfance (de presque 5 milliards d’euros l’an pour l’ASE et la PMI) avec ses prix de journée.
4. Mieux articuler l’État avec les collectivités locales pour veiller au respect des droits fondamentaux des personnes et notamment des droits des enfants ainsi que des parents à l’expression et la participation : quel bilan peut-on dresser à la fin 2004 de la loi du 2 janvier 2002 à ce sujet ?
5. Faire un bilan de l’adoption (nationale et internationale) sachant que l’adoption est d’abord un droit pour l’enfant délaissé, mais pas pour les personnes – en couples ou non – qui entendent accueillir un enfant.

La question (re)posée par le rapport du Défenseur des Enfants : comment garantir le rôle de l’État ? Quelles réponses possibles ?
1. Revenir sur la décentralisation : personne ne le demande vraiment, pas même la Défenseure. On peut en revanche interroger les départements sur leurs efforts de transversalisation et de territorialisation de leurs services et le développement de leurs partenariats (CAF, État, Villes, à l’intérieur et au-delà des dispositifs contractuels nationaux déjà institués, notamment avec les villes : contrats enfance, contrats temps libres, contrats locaux de sécurité, contrats locaux d’accompagnement à la scolarité, contrats de ville).
2. Instituer un dispositif politique d’intervention : un ministre, une délégation interministérielle ou le Défenseur des enfants ?
3. Disposer des données d’analyse : à qui confier cette mission d’audit ? Au Défenseur ? Du point de vue des droits de l’enfant, pourquoi pas (en théorie), mais attention à ne pas isoler à l’excès la question des droits de l’enfant de celle des politiques familiales nationales et locales.
Dans le même temps où la puissance publique est interpellée sur l’exercice de ses compétences une nouvelle et classique attaque frontale est développée notamment par des gens comme le Dr Berger sur la pertinence des modes et des coûts d’intervention de la protection de l’enfance pour privilégier l’affectif sur le sang, la psychiatrie sur le droit, l’adoption sur l’action familiale globale.
En d’autres termes, si les instances de proximité sont les plus aptes à adapter leurs stratégies aux besoins réels des enfants et des parents, reste totalement d’actualité la question fondamentale de savoir comment l’on peut garantir au mieux la prise en compte des droits des personnes. Chaque institution doit veiller au respect de ces droits, des instances d’appel doivent exister pour les intéressés, mais il est indispensable que des démarches d’articulation et de concertation garantissent au final que chacun apporte la prestation due.
L’enfant est au cœur d’un dispositif de responsabilités partagées. L’enjeu n’est pas de dénigrer ou de contester telle ou telle responsabilité, mais de veiller à ce que chacun – y compris l’enfant - assume les siennes et de concevoir les instruments permettant les articulations de ces responsabilités.
Force est de constater que l’État s’inscrit trop souvent dans le seul registre normatif à travers la loi. Il contribue à véhiculer un discours sur l’enfance (les enfants ont des devoirs et éventuellement des droits, il faut restaurer l’autorité, etc.) et la parentalité (les parents sont défaillants, les stages pénaux sur la parentalité) qui contribue à démobiliser les intéressés et casser l’élan donné par les REAAP.
Des sujets techniques appellent à une concertation pour promouvoir la recherche de réponses pragmatiques (par exemple, la communication des dossiers sociaux prenant en compte un ensemble familial quand chacun a droit aux informations et elles seules qui le concernent) .

En résumé, l’analyse de DEI-France s’articule autour des points suivants :

1 La décentralisation a plutôt été une avancée grâce à l’appropriation par les Conseils Généraux de responsabilités essentielles. Si des critiques peuvent être portées , elles ne remettent pas en cause le processus engagé en 1982. Les Conseils généraux réagissent d’autant plus forts aux critiques que le thème de l’enfance est sensible, que les budgets sociaux correspondent aux premiers investissements départementaux et que l’État n’est pas toujours au clair dans l’exercice de ses responsabilités

2 L’État se doit d’assumer les compétences qui relèvent de sa compétence et déjà de s’en donner enfin les moyens.

3 L’enjeu est bien, par-delà l’accroissement des moyens et l’adaptation des politiques, d’articuler – ce qui suppose déjà de bien les identifier - les responsabilités :
- entre parents entre eux ;
- entre parents et enfants ;
- entre membres de la famille et institutions sociales ;
- entre collectivités locales et État voire demain avec une politique européenne ;
- entre politiques sociales sectorielles et politiques en général visant l’enfance et la famille.

4 À chaque articulation doivent correspondre des instruments adaptés (schémas départementaux de protection de l’enfance, contrats individuels, etc.). Chacune de ces politiques doit être évaluée et d’abord énoncée préalablement.

5 Restant acquis que plus les enfants seront considérés comme sujets de droits moins ils seront victimes d’atteintes à leurs droits et mieux à même de les faire valoir.

Jean-Pierre Rosenczveig, président,
Frédéric Jésu, administrateur.