La décentralisation et la protection de l'enfance Communiqué de l’ODAS – Décembre 2004


Depuis quinze ans, en s’appuyant sur un positionnement original offrant des garanties d’indépendance, l’Odas s’efforce d’analyser le processus de décentralisation dans un domaine essentiel à la vitalité de notre pays : l’action sociale. Ses nombreuses enquêtes et études ont permis de montrer tout à la fois les promesses mais aussi les faiblesses de l’action locale. Elles ont toutes abouti à une conclusion : la nécessité de poursuivre le processus de décentralisation même si les stratégies et réponses offertes s’avèrent encore largement perfectibles.
Ces constats ont notamment porté sur la décentralisation de la protection de l’enfance dont l’observation montre qu’elle a permis des progrès indiscutables, et un traitement territorial plus équitable des situations d’enfance en danger.
Le rapport 2004 de la Défenseure des enfants aboutissant à des conclusions souvent opposées, il est apparu nécessaire d’apporter un ensemble d’informations étayées pour permettre à chacun d’apprécier sereinement les enjeux d’une réorganisation des pouvoirs publics qui ne peut avoir qu’une seule finalité : l’intérêt de l’enfant.

1- Sur l’implication des collectivités départementales

Bien que le rapport Brisset reconnaisse la progression de l’effort financier départemental en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE), il peut être utile de relever que celui-ci a abouti à un doublement de la dépense d’ASE entre 1984 (2.3 milliards d’euros) et 2003 (4.5 milliards d’euros)(1).
Cette progression est d’autant plus significative qu’elle s’est effectuée dans une période de regression du placement qui aurait pû entraîner des économies substantielles. On peut donc y voir une recherche d’amélioration de la qualité de la réponse aux enfants (transformation des équipements, renforcement de l’encadrement du placement familial, développement de nouveaux modes d’intervention...), même si la progression du coût des prestations a aussi pesé dans cette évolution.

Il faut d’autre part relever que tous les autres services contribuant à la prévention des risques sociaux ont été considérablement renforcés ces quinze dernières années. Ainsi la dépense du service social départemental et de la Protection Maternelle et Infantile (PMI) est passée de 1 milliard d’euros en 1984 à 3.8 milliards d’euros en 2003.

Cette évolution est d’autant plus utile que la coordination interne dans les conseils généraux s’améliore. Progressivement des services unifiés de l’enfance regroupant les services de l’aide sociale à l’enfance et de la protection maternelle et infantile se mettent en place dans toute la France. Par ailleurs, les agents de ces services sont répartis au sein des territoires d’action sociale aux côtés des assistantes sociales dans neuf départements sur dix(2) .

2- Sur la réduction des inégalités entre départements

Cette implication des départements a indiscutablement favorisé une réduction des inégalités entre eux. Alors que Mme Claire Brisset affirme que la décentralisation « suscite d’importantes inégalités territoriales », il est utile d’apporter des précisions sur cette question, tant en ce qui concerne l’ampleur des inégalités que leur resserrement.

- sur l’ampleur des inégalités :
Selon le rapport de Mme Brisset, le montant du budget consacré aux aides financières par enfant varie de un à deux cents. Or, les données de la DREES (3) montrent que ces écarts varient de un à treize, et ne représentent qu’une dépense marginale de l’ordre de 5% de la dépense totale d’Aide sociale à l’enfance.
Par ailleurs, ce type d’aides financières n’est plus, depuis l’instauration du RMI qu’un outil d’ajustement conjoncturel, qui varie dans l’espace et dans le temps. Certains départements l’utiliseront certaines années, d’autres y renonceront en s’appuyant sur d’autres dispositifs (FAJ, aides d’urgence …)

- sur le resserrement des inégalités :
Il nous semble indispensable d’en préciser l’importance afin de mettre fin à un discours récurrent sur la décentralisation facteur d’inégalités. En effet, depuis la mise en œuvre de la décentralisation en 1984, on assiste à un resserrement de l’éventail des dépenses nettes dans tous les domaines de l’action sociale. A titre d’exemple, dans celui de l’aide sociale à l’enfance, en 1996 les quinze départements ayant les plus fortes dépenses par habitant avaient en moyenne une dépense 2,1 fois supérieure à celle des quinze départements ayant les dépenses les plus faibles. Ce rapport n’est plus que de 1,7 en 2002 (4).
Ce resserrement s’explique essentiellement par un effort plus important des départements ayant une faible dépense ces dix dernières années.

3- Sur l’évaluation des politiques départementales

Le rapport de Mme Brisset s’efforce de démontrer la faible implication des départements en matière d’évaluation. Or c’est probablement l’un des domaines de l’action sociale où les efforts en matière d’observation ont été les plus importants.
Partant de la loi du 10 juillet 1989, les départements ont bâti une méthode et des outils de recensement des signalements d’enfants en danger que se sont approprié la quasi-totalité des départements.
Ces démarches locales d’observation ont permis aux départements de suivre chaque année l’évolution du nombre d’enfants qui leur sont signalés et d’améliorer leur connaissance des enfants et de leurs familles. Ces informations devraient leur permettre à terme d’améliorer leurs actions de prévention et de les adapter aux besoins de chaque territoire. Elles ont également contribué de façon décisive à l’amélioration de la coordination entre les services de l’ASE et de la Justice(5).
En 2000, huit départements sur dix avaient signé un protocole d’accord avec la Justice portant sur l’élaboration de guides du signalement et d’autres outils de partenariat (notamment l’échange d’information sur les suites des signalements faits par l’ase).

Ces progrès sont donc bien réels. Et même si ces efforts sont engagés à un rythme différent selon les départements, l’amélioration de la performance des réponses ne viendra pas de l’instauration de nouveaux contrôles mais plutôt des encouragements à accélérer le mouvement engagé.

(1) Enquête annuelle de l’Odas sur les dépenses et activités d’action sociale départementale.
(2) Enquête Odas 2004 : stratégies et organisations départementales d’action sociale en 2004
(3) Dépenses d’allocations mensuelles et de secours en 2001, rapportées ici à la population âgée de moins de 20 ans au RGP 1999
(4)Calcul Odas à partir des montants de dépenses nettes publiées par la Dress, rapportées à la population âgée de moins de 20 ans au RGP 1999
(5)Séminaires Odas 2000 – Observation de l’enfance en danger dans les départements