LA TERRE D'ACCUEIL

Pierre VERDIER
Clermont-Ferrand
26 octobre 2001

Accès aux dossiers nominatifs


Je vous parle ce jour avec une triple casquette,
" en tant qu'ancien directeur de DDASS, je vous ferai part d'une expérience publique, à la fois de constitution et de consultation,
" en tant que Directeur général d'une Fondation, d'une expérience privée de travail social,
" et en tant que fondateur et Président de la CADCO, d'une expérience militante avec ceux qui se battent pour faire ouvrir leurs dossiers.
Trois casquettes pour une seule tête, ça peut paraître beaucoup. Mais je dois dire qu'il n'y a jamais eu conflit de loyauté, car dans ces trois lieux, j'ai toujours essayé d'être du même coté, qui est le coté des droits de l'Homme .


1 Le dossier lieu de rencontre administration/usagers

Le dossier social est l'enjeu d'un malaise au sein de l'administration et dans le public. Symbole d'organisation d'un service, de paperasseries et de poussière, ou du savoir caché de l'administration, - ainsi parle t-on de " dossiers secrets " -. Nombreux sont les textes qui y font référence, alors qu'il n'en est donné nulle part de définition.

Le dossier du personnel administratif en revanche contient des éléments énumérés par des textes, datés et numérotés.

Seule la loi du 17 juillet 1978 (modifiée en 2000) comporte une définition des documents administratifs : "Sont considérés comme documents administratifs tous les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions qui émanent de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public. Ces documents peuvent revêtir la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, dedocuments existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d'usage courant". A cette diversité des éléments qui peuvent être contenus dans le dossier, nous ajouterons les décisions nominatives faisant grief (agréments ou refus, suspensions, retraits ou renouvellements d'agréments, délibérations, etc.), les rapports sociaux, les comptes rendus des commissions et leurs avis, ainsi que les fiches de transmission. Cet inventaire à la Prévert témoigne de l'imprécision de la notion.

Le dossier social est finalement l'enveloppe cartonnée qui regroupe ces éléments. Mais vous l'aurez compris, il ne s'agit pas d'accès au dossier, mais aux informations, quel qu'en soit le support, détenues sur autrui.

1. Pas d'administration sans information
L'administration sociale doit, pour exercer des missions, recueillir, utiliser, partager et stocker des informations sur les usagers. C'est même une obligation réglementaire pour certaines institutions (Décret n° 89-798 du 27 oct. 1989 annexe XXIV, art. 29.et dossier de santé, art. 710-2 et s. Code de la santé publique). Cela se fait encore généralement sur support papier "le dossier", mais de plus en plus par informatique, ce qui pose les mêmes problèmes mais à une échelle plus vaste.

2. Le droit des personnes au respect
Les problèmes qui sont posés tiennent à ceci : le travail social étant orienté vers l'aide, l'orientation, l'accompagnement de l'usager, les règles de constitution, de conservation, d'utilisation et de consultation devront être appréciées et arrêtées en fonction d'abord de l'intérêt de l'usager.

La valeur centrale, dans le travail social et éducatif, c'est le respect de l'autre, l'autre comme sujet qui a un visage (selon l'expression de Lévinas), l'autre comme sujet de droit. Et quand cet autre, objet du travail social est fragile, en difficulté, en souffrance, il a d'autant plus besoin de protection et donc de droits.

Plus on a de pouvoir et plus on a de devoirs. Moins on de pouvoir et plus on a droit à avoir des droits.

Même la loi informatique et liberté, qui ne concerne pas le seul secteur social, mais aussi le domaine industriel et commercial, pose dès son premier article "l'informatique doit être au service de chaque citoyen... elle ne doit porter atteinte ni à l'identité humaine, ni aux droits de l'homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques". (art. 1 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)

3. L'usager est pluriel
Mais là où ça se complique, c'est que l'usager est pluriel : il y a l'usager individu et il y a l'usager collectif, c'est à dire la société. On retrouve cette dualité dans le code de déontologie médicale qui nous dit expressément que le médecin est au service de l'individu et de la santé publique. Autrement dit, on peut faire plusieurs utilisations de l'information : aider l'individu, mais aussi aider son entourage, étudier un problème global (dans des objectifs divers : étude de besoins, prévention, planification des équipements), contrôler...

De même, un dossier peut concerner plusieurs usagers (enfants, parents, etc.).

D'autre part, un service social peut avoir plusieurs dossiers concernant une même personne :
¢ son dossier d'agrément d'assistante maternelle
¢ son dossier d'agrément en vue d'adoption
¢ ses dossiers d'insertion, de demande d'aide sociale, etc.
Chacun de ces dossiers devra être différencié des autres, en ce qu'il est traité par une personne distincte, qui ne pourra se servir spontanément des informations contenues dans le dossier voisin.

Il y a même des cas où l'utilisation des informations à d'autres fins est interdite. Ainsi, selon l'article L 226-3 du CASF " la collecte, la conservation et l'utilisation des informations (relatives aux mineurs maltraités) ne peuvent être effectuées que pour assurer les missions prévues au 6ème alinéa (5°) de l'article L 221-1 " c'est-à-dire, en clair, pour assurer la prévention de la maltraitance et la protection des mineurs maltraités. Beaucoup de professionnels préfèrent d'ailleurs procéder à l'enquête sans demander d'informations complémentaires, afin de ne pas avoir de préjugés.

Dans d'autres cas, le responsable pourra se faire communiquer les informations qui lui sont absolument nécessaires à l'exercice de sa mission. Ainsi la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 précise :

Art. 47. - Les informations nominatives à caractère sanitaire et social détenues par les services des affaires sanitaires et sociales sont protégées par le secret professionnel.
Le président du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département peuvent obtenir la communication des informations qui leur sont nécessaires pour exercer leurs pouvoirs en matière sanitaire et sociale

Dans le secteur de la protection de l'enfance, on conçoit généralement un dossier familial unique, qui comporte des sous dossiers individuels.
Dans la pratique, il apparaît en outre qu'il faut distinguer le dossier principal, souvent détenu au siège de l'institution, des dossiers contenus par les circonscriptions qui ne contiennent parfois qu'une partie des documents photocopiés. Mais cela n'entache pas les règles de communication : l'individu a le droit de savoir TOUT ce que l'administration sait sur lui, indépendamment du lieu de conservation.

4 Devoir de mémoire ; droit à l'oubli
Enfin, par rapport à l'usager, même unique, il peut y avoir conflit entre deux impératifs :
==> le devoir de mémoire, la nécessité de garder des traces (par exemple pour les pupilles de l'Etat et pour ceux qui veulent faire valoir leurs droits)
==> le droit à l'oubli, sur certaines choses, sur " ses erreurs et ses douleurs ".

Ceci est tout à fait conciliable bien sûr : il y a des choses qu'il faut conserver, parce que cela a un intérêt individuel ou historique ou touche à la conservation de l'identité, mais d'autres qu'il faut effacer : dépressions, échecs conjugaux, voire infractions mineures. Il y a aussi des documents qui n'appartiennent pas à l'administration et doivent être restitués à l'usager : certaines lettres indûment détournées, des photos, des carnets de santé ou scolaires...

2 L'évolution du droit et des mentalités

Parler d'évolution est un euphémisme : il faudrait parler de révolution, puisqu'on est passé du secret institué au droit de savoir. Ainsi j'ai pu lire sur un imprimé de recueil de renseignements sociaux de 1950 " en aucun cas les renseignements recueillis ne seront rapportés aux personnes qu'ils concernent ". C'était en 1950. Aujourd'hui, on ne pourrait dire que l'inverse.

1. Pendant longtemps, c'est le principe du secret à l'égard des personnes concernées qui a dominé les décisions administratives, notamment vis à vis des usagers qu'on appelait significativement des "administrés", terme particulièrement passif. Cette règle a paru peu à peu difficilement acceptable dans un pays qui se veut démocratique. D'ailleurs, la Suède l'avait supprimé dès le XVIIème siècle, les États-Unis en 1969. Aussi, le décret du 11 janvier 1977 va créer une commission chargée d'étudier les mesures propres à favoriser la communication au public des documents administratifs.

Puis la réforme décisive a été opérée par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Depuis cette loi, la règle c'est la communication des documents nominatifs à l'intéressé, le secret c'est l'exception. Le grand principe est celui-ci : tout le monde a le droit de savoir ce que l'administration sait sur lui. C'est cette possible consultation qui va tout faire éclater dans le bel ordonnancement administratif et poser le problème du contenu des dossiers et de leur conservation.

Le principe est posé à l'article 6bis de la loi
"les personnes qui le demandent ont droit à la communication par les administrations mentionnées à l'article 2 des documents à caractère nominatif les concernant, sans que des motifs tirés du secret de la vie privée, du secret médical, ou du secret en matière commerciale ou industrielle, portant exclusivement sur des faits qui leur sont personnels, puissent leur être opposés.
Toutefois, les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet".

Cette loi sera modifiée par la loi du 12 avril 2000 sur laquelle nous reviendrons.

Elle s'inscrit dans une ligne qui va dans le sens d'une plus grande transparence :
" loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés,
" loi du 3 janvier 1979 sur les archives,
" loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs,
" loi du 6 juin 1984 sur le droit des familles d'être informé, assisté, associé aux décisions, pouvoir exercer des recours.

3 Quelles institutions sont concernées ?

Qu'entendre par administration ? Qui est concerné par les règles de communication ? C'est-à-dire qui doit-on considérer comme "administration" au sens de la loi du 17 juillet 1978 ?

" Ce sont d'abord les services publics dépendant des collectivités publiques : État, Région, départements, communes, et pour les établissements publics nationaux, départementaux, communaux.

" En revanche, que considérer comme "organismes de droit privé chargés de la gestion d'un service public" et, notamment, toutes les institutions sociales et médico-sociales sont-elles concernées ? Pour le Conseil d'État, il faut que l'organisme privé ait à la fois une mission de service public mais également la possibilité de collaborer à cette mission, donc d'en assurer la gestion. Ainsi, ont été considérés comme tels, les caisses de sécurité sociale et de mutualité agricole, les ASSEDIC, l'association pour la formation professionnelle des adultes, les établissements privés d'enseignement unis à l'État par contrat."

Le Tribunal Administratif de Paris a reconnu dans trois jugements du 10 décembre 1998 que les oeuvres privées d'adoption devaient être regardées comme chargées de la gestion d'un service public, et que les obligations de consultation s'imposaient à elles, ce qu'elle refusaient avec obstination.

" Pour ce qui est des institutions sociales, dès lors qu'elles sont agréées ou habilitées et a fortiori conventionnées avec l'Etat ou le département, et financées même partiellement par ceux-ci, elles sont concernées.

On pourrait peut être se poser la question pour des institutions sociales au sens de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 non habilitées Aide Sociale (par exemple : maisons de retraite privées à but lucratif). Selon nous, elles sont aussi concernées mais il n'y a pas de jurisprudence sur cette affaire. Pourquoi seraient-elles concernées ? Parce qu'elles prennent en charge des personnes vulnérables ce qui entraîne des obligations particulières. Elles ont des informations sur ces personnes précisément parce que celles-ci sont dans le besoin (enfants en difficultés, personnes handicapées, personnes âgées), il est normal qu'il y ait des exigences éthiques et juridiques particulières.

Bien évidemment, il s'agit des documents administratifs, les dossiers judicires étant accessibles aujourd'hui par l'intermédiaire de leur conseil (art. 1187 NCPC).
En revanche, les dossiers de la PJJ, ou des SSEAT, ou des services d'AEMO sont, selon moi, des dossiers administratifs., ces agents étant des fonctionnaires et n'ayant pas le statut de magistrats ni d'auxiliaire de justice.


4 Le droit actuel

Depuis la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. cette loi, la règle c'est la communication des documents nominatifs à l'intéressé, le secret c'est l'exception. Le grand principe est celui-ci : tout le monde a le droit de savoir ce que l'administration sait sur lui.

Le principe est posé par la loi du 17 juillet 1978 modifiée en 2000 :

art. 1 : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs.

art. 2 " Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande dans les conditions prévues au présent titre.

art. 6
I- Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :
- d'une façon générale, aux secrets protégés par la loi.

II- Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs :
- dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle…
Les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet".

Mais la transmission de quoi ? à qui ?

De quoi ? Il ne s'agit pas de définir ce qu'est un dossier ni quel est le bon dossier, celui du service central ou de l'établissement ou de la circonscription ou du secteur. La loi a prévu un droit d'accès aux documents administratifs. Ce n'est pas une question de support, ni de lieu de classement. Il n'y a pas à distinguer le dossier social et le dossier administratif.

Est document administratif tout document produit ou détenu par l'adminis-tration, dès lors qu'il se rattache à l'exécution d'une activité de service public. Il faut retenir (avec la CADA) la notion d'unicité du dossier. Dans un même dossier, il y a des pièces judiciaires, des documents d'état civil, des décisions administratives, des correspondances privées…

Les deux principes sous-jacent à la loi du 17 juillet 1978 c'est que :
¢ ce que fait l'administration en général, tout citoyen a le droit de le savoir;
¢ tout le monde a le droit de savoir tout ce que l'administration sait sur lui en particulier.

A qui ? Il faut ensuite examiner la question de la communication aux tiers, de la communication interne au service, et de la communication à l'usager lui-même. La règle sera : secret à l'égard des tiers, partage limité dans l'équipe, communication à l'intéressé qui le demande. On me parlait récemment d'un rapport psychologique qui circulait de service en service et dont on s'interrogeait pour savoir si l'intéressé pouvait y avoir accès ! On marche sur la tête !

1 - Le secret à l'égard des tiers
L'obligation de secret professionnel interdit que soient communiquées à des tiers des informations nominatives contenues dans le dossier.

Deux situations sont donc à considérer
ou bien il s'agit de tiers qui sont destinataires institutionnels, (par exemple une autre administration) et il faut se limiter à transmettre l'information nécessaire, utile, à l'exécution de la mission de service public de ce tiers, et non excessive. La loi prévoit des hypothèses de levée du secret, par exemple que lorsque le Président du Conseil général saisit le Procureur d'une situation de maltraitance à enfant, il lui fait connaître les actions déjà menées auprès du mineur et de la famille concernés (art. L 226-4 du code de l'action sociale et des familles).

ou bien il s'agit de tiers étrangers au service et dans ce cas il n'y a pas d'exception à l'obligation de secret. La CADA admet toutefois que, lorsque plusieurs personnes sont concernées par le dossier (par exemple un couple pour une demande d'agrément d'adoption), elles peuvent venir ensemble le consulter.

Mais le problème est celui de la limite entre le respect du secret professionnel et la nécessité de protéger les intérêts d'ordre public et les personnes les plus démunies. C'est aussi le problème des précautions à prendre pour l'utilisation d'informations à d'autres fins que la réponse à la demande : étude de besoins, mise en place de politiques globales. Il peut aussi y avoir parfois des sollicitations à utiliser les professionnels de l'aide, ou en tous cas les systèmes d'aide, comme "indicateurs" pour dépister et dénoncer la fraude aux prestations, les hébergements clandestins, le travail au noir, les étrangers en situation irrégulière.

Ces tentatives, si elles ne sont pas prévues par un texte de loi (article 124-4 du Code pénal) sont contraires au secret professionnel.

Le secret professionnel est d'ordre public : c'est un élément essentiel de notre démocratie. Tout individu dans le besoin a le droit de se confier à un professionnel ou de s'adresser à une administration sociale sans que cette institution ait ensuite des droits sur lui ou sur ce qu'il a confié. On pourrait dire, paraphrasant a contrario les films américains : rien de ce que vous direz ne pourra être retenu contre vous, dans la limite de la protection des tiers.

2 - Un partage limité dans l'équipe
Il faut se rappeler que le législateur a rejeté l'idée du secret partagé. Toutefois, le fonctionnement institutionnel et la continuité de la prise en charge exigent un certain partage.

Il faudra réfléchir au cadre de l'équipe (ou de la commission ou du groupe de travail) : a-t-elle un cadre légal, comme la CDES, le Conseil de famille, la CLI, c'est à dire une mission ou une fonction qui autorise le partage, ou au contraire est-ce une réunion informelle ? Dans le premier cas le partage est prévu par la loi, dans les autres cas, il, faudra être plus prudent.

Dans tous les cas il faut se limiter à la transmission des informations nécessaires, pertinentes, non excessives, (tout ce qui est nécessaire, mais cela seulement).

Rechercher l'accord de l'intéressé, "m'autorisez-vous à dire que..." la jurisprudence l'a admis pour les informations à caractère financier ; elle l'a refusé pour les informations médicales.

Ne faire participer que les personnes directement intéressées à la décision : dans une institution chacun est partie prenante à l'action éducative, du directeur à la femme de ménage, mais tous n'ont pas à tout savoir. Les stagiaires n'ont pas nécessairement accès à tous les dossiers, voire à participer à toutes les réunions. Se rappeler aussi qu'on n'a pas à tout se dire même entre personnes tenues au secret professionnel. Attention, le secret professionnel est de l'ordre de la loi, le partenariat, la simple résultante de notre organisation.

3 - Une communication à l'intéressé qui le demande
Le principe essentiel est posé par l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978 (modifié) qui dispose :

art. 2 " Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande dans les conditions prévues au présent titre.

a) - Qui peut consulter ? - les adultes, mais aussi les mineurs autorisés, les représentants légaux, les mandataires. En revanche, on ne peut communiquer des informations à un tiers, fut-il médecin ou parlementaire. Sauf article L 221-6 du Code de l'action sociale et des familles, aux termes duquel les personnes participant aux missions du service de l'aide sociale à l'enfance sont tenues de transmettre sans délai au président du conseil général ou au responsable désigné par lui toute information nécessaire pour assurer la protection contre la maltraitance, déterminer les mesures dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.

b) - Forme de la demande : il n'y a pas de condition de forme, ni de justification à fournir, puisque c'est un droit.

c) - Les renseignements concernant des tiers ou provenant de tiers sont aussi communicables. La Cour Européenne a déjà eu à statuer en ce sens et l'a reconnu en vertu du principe que chacun a droit à un procès équitable et donc à savoir tout ce qu'on dit ou écrit et qui fonde une décision qui lui est opposée (arrêt "affaire McMichel contre Royaume Uni du 24 février 1995 (n° 41/1993/446/525 revue Dalloz 1995 p. 449 - commentaire Michel Huyette)
Les faits sont simples. Madame McMichael, de nationalité anglaise, a eu un fils que les services sociaux ont estimé indispensable de lui retirer à cause de graves troubles psychiatriques supposés la rendre incapable de l'élever correctement. Madame McMichael, voulant contester cet éloignement imposé de son enfant, a saisi la juridiction du premier degré, appelée "commission de l'enfance", puis la juridiction d'appel, appelé "sheriff court". Elle n'a pas obtenu gain de cause, les deux juridictions confirmant la nécessité de confier son fils à une famille d'accueil. Il a même été ensuite jugé qu'il était préférable pour l'enfant d'être adopté. Madame McMichael a saisi la cour européenne des droits de l'homme au motif principal qu'elle n'avait pas eu le droit de consulter elle-même les pièces du dossier judiciaire. La cour européenne a écrit dans son arrêt, après avoir constaté qu'effectivement certains documents importants n'avaient pas été remis à cette dame, et rappelé l'exigence d'un procès équitable mentionnée à l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, que :
"Le droit à un procès équitable contradictoire implique par principe, pour une partie, la faculté de prendre connaissance des observations ou des pièces produites par l'autre, ainsi que de les discuter. Dans la présente affaire, la circonstance que des documents aussi essentiels que les rapports sociaux n'ont pas été communiqués est propre à affecter la capacité des parents participants d'influer sur l'issue de l'audience de la commission dont il s'agit et aussi celle d'apprécier leurs perspectives d'appel à la sheriff court (…).
Il y a eu infraction au droit de la requérante à un procès équitable parce qu'en pratique, des documents produits par le rapporteur devant la sheriff court, en particulier les rapports dont la commission avait disposé auparavant, ne furent pas communiqués à un parent interjetant appel. Cette pratique laisserait apparaître une inégalité essentielle et constituerait un sérieux désavantage pour le parent lors de l'introduction d'un appel et de la présentation ultérieure de celui-ci (…).
Partant, Madame McMichael n'a bénéficié d'un procès équitable au sens de l'article 6 § 1 à aucune des deux phases de la procédure de placement concernant son fils. Il y a donc eu violation de l'article 6 § 1 de son chef".

d) -Le droit de se faire accompagner par une personne de son choix est expressément prévu par l'aricle L 223-1 CASF. La personne de son choix cela veut dire deux choses :
- on ne peut refuser un accompagnement ;
- on ne peut imposer cet accompagnement.

e) Les secrets protégés par la loi.
L'article 6 détermine que ne sont pas communicables certains documents, notamment ceux qui contiennent des secrets protégés par la loi. Tel est le cas lorsque la mère a demandé le secret lors de son accouchement. Et que ne sont communicables qu'à l'intéressé ceux dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée.

f) - Les documents archivés.
Ceux qui étaient en libre consultation avant le sont aussi après. Pour les autres, la loi du 3 janvier 1979 sur les archives, fixe des délais.

g) - En cas d'adoption ?
Il n'y a pas de secret de l'adoption. L'état civil est,depuis le Moyen Age, un élément public. L'adoption est prononcée par un jugement public.
En revanche, il peut y avoir, parfois, un secret antérieur, c'est à dire au moment de la remise.

h) Les voies de recours.
L'administration saisie doit répondre dans le délai d'un mois. En cas de refus (express ou tacite, c'est-à-dire de non réponse), l'intéressé peut demander l'avis de la CADA qui doit répondre dans les deux mois. En cas d'insatisfaction, ou si l'administration refuse de suivre cet avis, toute personne intéressée peut saisir le Tribunal Administratif.


5 Qu'est-ce qu'ils cherchent ? qu'est-ce qu'ils trouvent ?

Je vais ici rapporter l'expérience de consultations de dossiers d'anciens pupilles de l'Etat et de personnes adoptées.

L'aide sociale à l'enfance a en effet une certaine antériorité dans ce domaine sur la justice.Nous avons théoriquement 23 ans d'expérience depuis la loi de 1978. Je dis théoriquement, parce qu'il a fallu plusieurs années à l'administration sociale, pour comprendre qu'elle était aussi concernée par cette loi. D'ailleurs certains départements ne l'ont toujours pas compris, et nous devons régulièrement saisir les Tribunaux Administratifs.

J'ai personnellement reçu quelque centaine de personnes venant consulter leur dossier à la DDASS. Puis, avec Martine DUBOC, psychologue Conseillère technique à la Direction départementale de la Solidarité du Conseil général de Seine Maritime nous avons fait une étude sur 1300 consultations de dossiers dans toute la France. Nous en avons publié les résultats aux éditions Dunod sous le titre " Face au secret de ses origines, le droit d'accès au dossier des enfants abandonnés "


Dans cette étude, et dans notre expérience à la DDASS, il n'y a pas d'âges : de 8 à 90 ans.
Quelques constantes :
" la méfiance : qu'est-ce qui me prouve qu'on va tout me montrer ? Je suis forcé de dire : rien. Je connais tellement de services qui " épurent " les dossiers avant transmission. Je précise tout de suite que c'est un délit pénal.

" la rage devant les dossiers égarés : ils ont tellement peu compté qu'on perd leurs traces. Ou pire, y a des choses à cacher et ce n'est pas par hasard que le dossier est perdu.

" les jugements de valeur, difficiles à expliquer : " non adoptable en raison de la double hérédité " ; " mœurs douteuses " ; aujourd'hui, un langage pseudo-psychologique mal maîtrisé a remplacé le vocabulaire moralisant. C'est aussi méprisant. On parle d' " immaturité ", de " conflit psychique ", de " tendances asociales ". Comment expliquer ces phrases " elle constitue un type de caractérielle non névrotique " ou " absence de surmoi ", " personnalité borderline ", " existence de fantasmes incestueux ", etc.

" le besoin d'explication des mots désuets et sigles barbares derrière lesquels l'administration se protège : RT, en garde, dépôt, etc.

" le besoin d'un écoute de qualité : nous affirmons que la consultation est l'exercice d'un droit et non une demande de psychothérapie, mais cela n'empêche pas que l'accueil doit être fait par une personne qui sait écouter. Certains disent " C'est la première fois que je peux parler de tout ça ".

" la haine parfois : " je l'ai dit à l'assistante sociale que j'étais mal dans ma famille d'accueil, mais on m'a jamais cru ; d'ailleurs y a pas trâce dans mon dossier".

" mais toujours un grande soulagement : il vaut mieux savoir.


6 Quelles conséquences sur les pratiques ?

L'accès à la consultation des dossiers entraîne quatre questions en ce qui concerne les pratiques :
Que recueillir ?
Comment rédiger ?
Conserver ou détruire ?
Comment communiquer ?

1. Recueillir quoi et comment ?
Plusieurs questions devront être réfléchies :

1/ les renseignements sont-ils recueillis après information de l'usager sur ce qu'on va en faire (problème du consentement éclairé) ?
2/ avec quelle méthodologie ? A partir de quand l'enquête sociale est-elle une atteinte aux libertés ? Quelles sont les informations utiles à recueillir et à partir de quand va-t-on trop loin, par exemple en matière d'agrément pour pouvoir adopter ? Ainsi, la sexualité doit-elle faire l'objet d'investigations particulières ou appartient-elle à la vie privée (problème de l'agrément de personnes homosexuelles) ?

A notre sens, la seule façon d'aborder tous les éléments de l'enquête est de reprendre scrupuleusement chaque condition posée par la loi correspondante. Et se limiter à ces éléments. Ainsi, l'enquête d'agrément d'assistante maternelle devra faire apparaître en quoi les conditions d'accueil pourraient ne pas garantir 1ère/ la santé, 2ème/ la sécurité ou 3ème/ l'épanouissement des mineurs accueillis (article L 421-1 du Code de l'action sociale et des familles) ; l'enquête d'assistance éducative s'attaquera successivement aux critères de danger concernant 1ère/ la santé, 2ème/ la sécurité et 3ème/ la moralité du mineur non émancipé et 4ème/ au caractère gravement compromis des conditions de son éducation (article 375 du Code civil). Les investigations pour décider d'un agrément en vue d'adoption d'un pupille de l'Etat devront vérifier les conditions d'accueil que celui-ci est susceptible d'offrir à des enfants sur les plans familial, éducatif et psychologique (art. 4 du décret n° 85 938 du 23 août 1985) et uniquement cela. Les dossiers de demandes d'allocation mensuelle d'aide sociale à l'enfance contiendront les éléments établissant que " le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes " (art. L 222-2 CASF). Seules les informations nécessaires à alimenter ces grilles peuvent être indiquées, dans le strict respect de la personne. D'autres informations, tel le paragraphe relatif à l'histoire familiale, sont souvent superfétatoires, lorsqu'elles ne peuvent être intégrées dans les critères précédents.

Une des difficultés rédactionnelles apparaît lorsque l'information réveille des souffrances. Mentionner que la personne qui souhaite un agrément n'est pas encore remise du deuil de son enfant suppose tact et rhétorique. Par exception, le Conseil d'Etat admettra une motivation de la décision par référence au rapport social.

2- Comment rédiger ? C'est le problème de la rédaction et du contenu des rapports : nous l'avons évoqué, le respect de l'usager vet que l'on n'écrive que des choses vérifiées, objectives, opposables. C'était d'ailleurs un des objectifs de la loi de 78 : moraliser les dossiers.
Je ne peux pas être d'accord avec cette phrase du rapport de Jean Pierre Deschamps : A l'exigence de transparence vient se heurter la réalité de l'indicible, du douloureux et de l'insupportable, parce qu'il ya des mots que l'on ne sait dire ou que l'on n'ose pas dire. Ce qu'on ne peut pas dire, il ne faut pas l'écrire. je n'accepte pas une parole qui me concerne et que l'on juge tellement violente qu'on me la cache. L'enjeu de la communication possible c'est aussi d'imposer d'écrire avec tact et respect.

Ce n'est pas facile, mais le but n'est pas de faciliter le fonctionnement de l'administration, mais de donner des droits aux citoyens.

La communication, c'est aussi la question de la constitution des dossiers. Je veux dire par là que ne devraient y figurer que des documents terminés, élaborés, pas des notes provisoires. Cela suppose aussi que les documents soient enregistrés et numérotés. combien de fois avons nous vu des dossiers dont le contenu variait d'une consultation à l'autre, parfois fondant comme neige au soleil. Rappelons que le droit à la communication entraîne l'obligation de conservation par les services et que la destruction d'archives publiques est un délit pénal.

3- Conserver ou détruire ?

I - Que faire, après usage, des dossiers sociaux ?. Nous sommes pris entre plusieurs devoirs : le devoir de conservation pour permettre la consultation par les professionnels et les usagers et le devoir de protection. C'est donc la question de la conservation (classements, archivages) ou de la destruction des informations :

- 1 - il y a des textes d'origines diverses qui imposent la conservation d'un document administratif ou comptable en un laps de temps impératif. Ces délais sont variables. Pour en citer quelques uns
3 ans pour les originaux de factures,
5 ans pour les livres de paie,
6 ans pour les livres comptables obligatoires,
10 ans pour les documents comptables et pièces justificatives,
30 ans pour les titres translatifs de propriété.
Cela est souvent lié aux délais de prescriptions des actions.

- 2 - pour les autres dossiers sociaux (services sociaux, établissements), il n'y a pas, de textes réglementaires. Seul l'article 3 de la loi n°79 18 du 3 janvier 1979 dispose : "les archives publiques sont imprescriptibles", c'est la contrepartie du droit des usagers à leur communication ;

- 3 - pour ce qui est des dossiers éducatifs provenant de la PJJ, une circulaire du 19 novembre 1987 du Ministère de la Justice précise pour ce qu'on appelait alors l'éducation surveillée
- combien de temps des documents sont conservés dans le service ou l'établissement ;
- les documents qui doivent être éliminés intégralement à l'issue de la période de conservation dans le service
- ceux qui doivent être conservés intégralement
- ceux qui font l'objet d'un tri.

Par exemple les dossiers d'assistance éducative ou de mineurs délinquants doivent être gardés 20 ans après la fin de la prise en charge dans l'établissement ou service, puis conservés définitivement, dit la circulaire, par les services d'archives départementales. En revanche, les projets pédagogiques peuvent être détruits après 20 ans.

- 4 - dans le secteur de l'Aide Sociale à l'enfance la seule circulaire est celle du 6 juillet 1998 conjointe au Ministère de l'emploi et de la solidarité (DAS), au Ministère de l'Intérieur (direction des Collectivités Locales) et au Ministère de la Culture et de la Communication (direction des Actions de France) "pour le traitement des archives produites dans le cadre de l'aide sociale en faveur des mineurs", "domaine pour lequel, reconnaît la circulaire, il n'existe aucune réglementation".

Cette circulaire, d'une soixantaine de pages,
- énumère les divers types de documents produits ou reçus
- propose une durée d'utilité administrative (DUA) pendant lesquels les services sont tenus de les conserver.
- Fixe le sort final en quatre catégories
¢ C versement pour conservation définitive aux archives dépar-tementales
¢ D destruction (après visa du directeur des archives départementales (décret n° 79.1037 au 3 décembre 1979, art. 16)
¢ E échantillonnage (par exemple 1 sur 10)
¢ T tri sélectif

C'est donc un document d'une grande utilité interne aux services même s'il n'a pas de valeur législative ou réglementaire, seule la loi étant opposable aux tiers.

Le texte propose notamment les règles suivantes pour les dossiers d'enfants :

DUA Sort final
Aide à domicile (travailleur familial)
Aide financière
Enfance en danger
Action éducative à domicile
AEMO (judiciaire)
Accueil provisoire
Pupille de l'Etat 2 ans
2 ans
10 ans
10 ans
5 ans
90 ans
90 ans D
D
E (1 sur 10)
" " "
D (ces documents sont versés par le Tribunal)
C
C

- 5 - les données sociales et médico-sociales informatisées sont effacées après certains délais que la CNIL a fixé à
- 24 mois après le dernier paiement, pour l'aide sociale ;
- 15 mois après la sortie du service, pour l'Aide Social à l'Enfance ;
- 6 ans, pour la PMI ;
- 5 ans, après la dernière demande d'agrément...

- 6 - enfin, il y a d'autres domaines, où la loi prévoit que certains documents doivent être détruits après certains délais, et peut-être pourrait on s'en inspirer, dans le domaine social et médico-social.

Ainsi, en ce qui concerne le recrutement, quelques repères, introduit dans le Code du Travail, par une loi du 31 décembre 1992 ont pour but de permettre un recrutement fiable, tout en préservant la vie privée du candidat, et pourraient nous inspirer, par exemple lorsqu'on fait une investigation en vue de l'agrément de personnes qui souhaitent adopter un pupille de L'Etat ou être assistante maternelle.

Article L.121-6. Les informations demandées, sous quelque forme que ce soit, au candidat à un emploi ou à un salarié ne peuvent avoir comme finalité que d'apprécier sa capacité à occuper l'emploi proposé ou ses aptitudes professionnelles.

Ces informations doivent présenter un lien direct et nécessaire avec l'emploi proposé ou avec l'évaluation des aptitudes professionnelles. Le candidat à un emploi ou le salarié est tenu d'y répondre de bonne foi.

De même on ne peut conserver le Curriculum Vitae d'un candidat sans son accord. Il en est de même en ce qui concerne les "bilans de compétence" (art. 900 et ss. CT). Le code du travail prévoit
- que les conclusions détaillées sont transmises au bénéficiaire (art. R 900-1)
- et que "les documents élaborés pour la réalisation d'un bilan de compétence sont aussitôt détruits par l'organisme prestataire, sauf demande écrite du bénéficiaire fondée sur la nécessité d'un suivi de sa situation; dans cette hypothèse, ils ne pourront être gardés plus d'un an" (art. R 900-6).

4 Comment communiquer ?
La loi est très claire : l'accès au dossier est un droit personnel. Elle s'exerce selon l'article 4
- par consultation gratuite sur place,
- par délivrance d'une copie facilement intelligible sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou sur papier, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration et aux frais de ce dernier, sans que ces frais ne puissent excéder le coût de cette reproduction.

La personne " peut être accompagnée de la personne de son choix, représentant ou non une association " nous dit l'art. L 223-1 CASF.
Elle peut, mais elle n'y est pas obligé. Le principe en est le libre choix et la confiance. L'obligation de passer par une personne ou un service habilité serait une confiscation de ce droit. Autrement dit, je suis contre le médiateur obligé. Où on considère les usagers comme des incapables et il faut les mettre sous tutelle, ou ils sont adultes et il faut les considérer comme tels. Je fais la même analyse, et le législateur semble suivre, pour le dossier médical. Tous les malades, et nous sommes tous des malades potentiels ne sont pas incapables. pourquoi la vérité qui me concerne ne me serait-elle pas accessible ?

Quand à la personne qui reçoit, elle doit agir comme un facilitateur, comme un lien et non comme un censeur ou un filtre.

Conclusions

La question de l'accès des intéressés aux dossiers nominatifs des institutions sociales et médico- sociales publiques et privées n'est pas un simple problème technique ou juridique. C'est essentiellement un problème politique, au sens noble du terme, et éthique.

C'est celui du contrôle des usagers sur ce qui les concerne. Et là je suis pour la reconnaissance de droits : lorsqu'il n'y a pas des rapports de droit, il y a des rapports de force. Le droit, c'est ce qui s'oppose à la violence.

L'accès direct des usagers à leur dossier personnel peut leur permettre de se réapproprier quelque chose qui les concerne, de se dégager d'un certain pouvoir que d'autres ont détenus sur eux. Il est sans doute perte de pouvoir pour l'administration, mais en même temps restitution d'une dignité, d'une égalité et donc porteur d'humanité.

Et pour le pratiquer depuis longtemps, je peux dire que les services sociaux n'ont rien à perdre, mais beaucoup à gagner en confiance des usagers et donc en efficacité.

Pierre Verdier


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